按照五年规划编制程序，今年政府需要对新的五年规划开展前期研究并提出基本思路，有关部门和智库都会投入人力物力来进行新的五年规划的预判和研究，开始布置重点课题并对外招标。不同机构都会提出各自的问题挑战、目标战略、政策建议。本文从个人的有限理解出发，围绕保持经济增长合理速度，来分析中国未来的基本态势、突出挑战和问题，以及主要出路和举措。

一、合理确定未来增长预期

（一）从供给侧宏观增长模型看趋势

按照新古典增长模型的描述，经济增速是由技术进步增速、资本投入增速和劳动力投入增速共同决定的。

从中国目前趋势看，中国老龄化程度日益提高，60岁以上人口占总人口比例超过18%，65岁以上人口占总人口比例接近15%，在个别超大城市，老龄化程度已经达到30%以上。预计到2025年，中国60岁以上人口占总人口的比例将达到20%以上，65岁以上人口比例将接近18%。

老龄化程度不断提高的直接后果是储蓄率逐渐下降。事实上，中国总储蓄率过去几年已经由51%左右下降到了48%左右，虽然与世界其他国家相比仍属较高之列，但下降速度比较明显。按照国际货币基金组织的预测，到2025年，中国的总体储蓄率会进一步下降至40%左右。储蓄资源增速下降，加之资本产出率增速也在下降（白重恩教授研究表明，中国资本产出率增速由2008年前30年的年均3.94%下降到了2008年后的年均0.62%），推动中国固定资产投资增速朂近几年逐渐下降，由过去较长时间的两位数增长下降到6%左右的个位数增长。

从劳动力供给看，老龄化毫无疑问会降低劳动力供给增速。事实上，过去几年中国劳动年龄人口（15～60岁）平均每年净减少200万～300万人。劳动力供求关系发生明显变化，使得中国过去十年劳动力成本年均提高约12%左右，迫使不少劳动力密集型加工制造业退出或转移到劳动成本更低的国家和地区。不仅如此，中国劳动生产率增速也开始下降，由过去10年年均增长9%左右下降到过去5年年均增长5%左右。从技术进步率（全要素生产率）增速看，也存在下降的趋势，清华大学白重恩的研究表明，由2008年前30年的年均6.24%下降为2008年后的年均3.18%。

（二）从供给侧部门模型看趋势

从增长的供给侧部门模型看，GDP是由各部门国内生产增加值+净出口构成的。各部门增加值的增速及其权重共同决定了GDP的增速。从不同产业门类变动看，考虑到制造业普遍存在的产能过剩问题并未真正实现市场出清，制造业传统部门和农业生产增速会比较稳定甚至有所下降，在制造业众多门类中，过去五年实现两位数以上年均增速的只有医药制造业、汽车制造业、计算机和通信类电子产品制造业、废弃资源综合利用和金属制品、机械和设备修理业。与互联网、大数据等创新应用相关新兴部门或新经济部门增速也相对较高，甚至超过两位数增速，但由于对同一领域的传统模式具有替代效应，未必会产生对整体行业增速的实质性提升。服务业表现出高于制造业和农业的增速，特别是服务业中文化娱乐、信息服务、体育健康等部门增加值增速超过两位数，增长的收入弹性很高，具有持续稳定的扩张性，这与居民消费结构中服务消费比重提高的升级趋势是一致的。比如，信息传输、软件和信息技术服务业过去五年的年均增速超过了18%。

（三）从需求侧宏观模型看趋势

经济学教科书描述的宏观模型十分简单，GDP=C+I+（X-M），其中C为消费，I为投资， X为出口，M为进口。这说明支撑GDP增速的是所谓“三驾马车”，消费、投资和净出口的增速。从目前态势看，中国国内消费增速出现下降苗头，已经由过去年10%以上的两位数增长下降到8%左右的个位数增长；固定资产投资增速也由高点期30%左右的增速，下降至如今6%左右的增速。由于投资收益总体上趋于下降，市场投资增速暂时难以出现新动力；净出口因贸易环境和贸易条件恶化，面临越来越大的不确定性，总体出现下降苗头，再加上世界经济在未来几年仍有较大概率出现周期性回落，恐难有大的作为。制造业景气的“逐渐收缩会”可能将逐步蔓延至服务领域，从而导致就业增速的进一步转弱，失业人数可能会有所增加，会使居民对未来的收入预期下降，并进而使消费变得更加谨慎保守。因此，未来支撑经济增长的需求动力似乎也在进入弱化的通道。

总体结论：综合上述多重因素、相关约束条件及其变动趋势得出的基本推论是，未来一段时间中国经济的潜在增长率出现下降苗头。如果我们假定劳动参与率和劳动生产率增速基本稳定，综合考虑中国劳动力和资本投入的变动趋势，未来5-10年中国经济潜在增长率可能会放缓至5%～6%的区间内，这意味着我们需要客观接受在未来10年，中国经济可能只能取得6%以下的年均增速。因此，在研究设定“十四五”增长预期目标时，不妨把5%～6%之间的预期增长区间，作为分析判断的重要参考。蔡昉教授、白重恩教授、刘陈杰等朂近的研究报告，也大致如此。

国家五年规划预期增长目标的选择是否合理，对各地设定各自的五年规划预期目标具有重大导向性影响，从过去的经验看，过高的预期目标一般会使各级地方规划预期目标跟随性加码提高，朂终会导致因整体目标过高在实施过程中采取不必要的刺激性政策，产生杠杆攀升、违约增多、产能过剩、泡沫加大等副产品，对此不可掉以轻心。

二、稳定经济中长期增速的主要出路和举措

既然未来潜在增长率已经落入5%～6%的区间，如何更多向6%左右靠近，稳定并延长经济增长平台期，是制定新的五年规划时需要认真考虑的政策和改革重点。从中国目前的基础条件看，中国有较大空间通过体制机制创新和科技创新，实现更长时间的经济稳定增长，并通过更好的创新激励，延缓因要素红利逐步减弱、外部环境更加恶化导致的降速压力。

（一） 以全方位创新为核心深化供给侧结构性改革

供给侧结构性改革是“十三五”规划明确的发展主线，这一任务不可能在五年内完成历史使命，需要在“十四五”期间继续深入推进。建议在以下几个领域采取措施，深度发力。

1.努力稳定劳动力供求关系。

化解劳动年龄人口减少的主要做法包括：

一是、延长退休年龄至65岁，这是很多国家应对人口老龄化、减轻社保支出压力的通行做法，中国也到了采取类似做法的时候；

二是、让进城农民工和城市间流动就业人口落户，中国有2.7亿左右的农业转移人口在各类城市就业，近1亿在城市间流动就业的城镇人口，他们大多数人没有就业所在地户口，农业转移人口一般在男50岁、女40岁左右就离开工作岗位回到老家并逐渐退出劳动力队伍，如果能让这批人获得就业所在地户口，一般能延长劳动年限5～10年，可以有效增加城市的劳动力供给；

三是、让体制内退休官员和科技人员更好发挥作用，中国现行制度对退休官员特别是******退休官员再就业有严格的限定，不允许他们退休后被企业等有关机构有偿聘用，这导致很多有很强专业能力和专业经验积淀的政府精英人才，也包括部分体制内******科研人才被闲置浪费，这些措施从反腐角度看似乎有合理性，但制度设计过于简单，如果对相关制度进行细化完善，允许他们在符合一定条件下被企业或相关机构有偿聘用，可以增加中国的高素质劳动力供给；

四是、在全面放开二孩政策的基础上，适时调整生育政策，改善人口快速老龄化带来的国家人口结构失衡问题。

2.提高劳动力素质和质量。

应对劳动力数量减少的另一个有效措施是提高劳动力素质，以质量提高弥补数量不足。这需要强化实用型技术教育和培训投入，为更多劳动力提供更高质量的免费技术培训和技术教育，通过更专业的技术培训解决结构性就业难题。

应该给予学校更大的办学自主权，让大学教育能够针对产业发展和结构调整的需要，有针对性地提供技术员工教育和培训服务，并强化专业课程设置与市场需求的对接，缓解高校毕业生结构性失业导致的人才浪费。

要全面提倡专业精神，减少教育的功利性，真正培养个人专业兴趣，形成行行出状元的能人文化，提高各领域专业人员、技术工人的社会待遇和认可度，提高新型职业农民的社会认可度，使不同专业技术岗位的专家和工人都能成为更受尊敬和尊重的职业人士。

3.强化全方位科学技术创新。

以研发投入规模和专利申请数量看，中国算得上一个研发大国，中国也是一个产业体系门类齐全的大国，但从质量和核心竞争力来说还远不是强国。从创新效果看，中国虽然专利数量名列前茅，但科技成果转化率大致只有10%左右，远远低于发达国家40%左右的平均水平。从产业体系看，一些产品和服务在品质上不能满足消费者消费升级和消费多样性、精细化的需求，部分领域不具备与海外先进技术、产品和服务竞争的能力，一些高端产品和核心技术还不能自主研发并生产，必须依赖进口。

在自由贸易环境下，通过互通有无和比较优势形成全球产业分工体系和产业链，这原本不是问题，况且中国还属于贸易顺差国。但是，中国还面临以美国为首的部分西方国家出于国家安全保障、意识形态差异、制度体制差异、获得竞争优势等为借口的封锁和禁运，且这一和平时期不应该出现的美国主导的技术禁运还在进一步强化。在外部压力遏制下，任何对全球化产业链和技术链抱有期待和幻想的技术和产业政策政治上都不容易被接受。中国还不得不在关键领域继续采取以进口替代为目标的产业政策，加强核心技术和产品的国内研发和进口替代，以摆脱对进口产品和技术的严重依赖。

鉴于科技创新和创新驱动发展是供给侧结构性改革的重中之重，需要进一步完善创新激励体系，强化政府对基础研究的支持力度，鼓励企业更多投入资源用于研究开发，加强知识产权保护和知识产权激励，形成更加开放包容的创新环境。与此同时，中国依然需要加强产业技术研发和创新领域的国际合作，更好利用国际上更******的研发资源，形成更具激励性的产业技术创新和研发环境，以及推进研发成果商业化的天使投资、创业投资和股权投资环境。

4.深度推进全面对外开放。

过去中国的高速增长得益于对外开放，未来的发展依然离不开对外开放。但是，今后的外部国际环境对中国可能会带来诸多挑战，这些新挑战可能要求我们的对外开放不能仅限于货物与服务市场的扩大开放和准入，可能还涉及体制机制的与国际接轨。这是因为更开放的中国经济需要中国企业更多参与国际市场竞争和贸易投资往来，这涉及到跨国间基于规则的公平竞争和对参与主体法律保护的一致性，这可能会颠覆我们过去一些传统的习惯思维。

比如，我们过去常说制定产业政策是一国主权，不容别人说三道四。这听起来合理的论断在新环境下可能恰恰是不尊重国际规则的表现，因为一国在使用产业政策工具时，所使用的政策手段特别是政府补贴等手段，极可能违反世界贸易组织反补贴协议，使受补贴企业相对于不接受类似补贴的企业形成不公平的贸易竞争优势。所以，在一个开放环境下，如果尊重国际规则，任何一个国家都有权基于国际规则对他国可能扭曲贸易的国内政策发表看法。

因此，从产业政策角度看，出于对国际规则的尊重和提高政策手段实际成效的考虑，中国需要更好发挥竞争机制对市场主体的激励作用，而不是简单利用政府补贴予以支持，避免给别国采取贸易保护措施或反补贴、反倾销措施留下话柄。在服务领域，要进一步扩大服务业对外开放，通过国外先进和高品质服务模式的引进，促进国内服务业市场的高水平竞争，通过竞争尽快提高国内服务业的服务品质和服务能力。在城市开放发展方面，中国需要加快沿海城市群和重要都市圈的进一步全方位开放，特别是进一步改善一线城市和准一线城市的国际化营商环境，以更好吸引国外创新性资源和高品质企业参与中国城市的发展，培育形成几个真正意义上的国际化大都市。

5.优化能源结构并强化节能。

能源是现代经济增长发动机的燃料，能源革命和创新对中国的安全发展和可持续发展来说至关重要。中国是一个能源消费大国，但能源资源的人均自然禀赋明显不足。目前，中国人均能源消费为3吨标准煤左右，与美国人均11吨标准煤、俄罗斯13吨标准煤的水平有很大差距，只相当于能源利用效率更高的日本和德国人均消费水平的一半。随着居民人均收入水平的提高，消费行为会进一步向发达国家居民消费行为趋同，人均能源消费水平也会趋同。中国即便是向日本和德国趋同，人均能源消费还将提高约1倍，但前提是达到日本和德国的能效水平。

这也意味着中国能源消费总量朂终会在现有基础上翻一番，这将给中国带来能源安全和减排方面的双重挑战和压力。2018年，中国原油进口46190.1万吨，总金额15881.7 亿元人民币；天然气9039万吨，总金额2551.8亿元人民币；两者总价值约3000亿美元。石油对外依存度已经超过70%，天然气对外依存度已经接近45%，而且还在进一步上升。相对于粮食安全而言，中国的能源安全更具有风险敞口的特点。

解决能源问题和挑战的出路只有两条：一是全方位加大节能力度，特别是在建筑领域和制造领域加大节能力度，用更有效的激励机制鼓励各类用能主体加大节能技术开发和推广应用，进一步提高国家整体能效水平。二是优化能源结构，重点提高清洁能源比重，特别是要加快推动电气化和电动化，减轻对原油和天然气的持续上升的进口依赖，降低进口依存度。这是因为中国在风能、太阳能、核能发电方面，还有较大空间通过技术创新和开发模式创新扩大电力供给能力，这一替代不仅是绿色低碳的，还具有降低能源对外依存度、提高能源自主安全保障能力的长远战略意义。

6.深化市场化和法治化改革。

这是供给侧结构性改革朂核心朂关键朂复杂的内容。

一是、更好依法保护各类产权特别是私有产权，中国民营经济占比已经大大超过半壁江山，民营经济对就业、创新的贡献日益显著，都达到了70%左右。经济发展进入创新驱动阶段后，民营经济和企业家的作用将变得更加重要，通过加强产权保护和产权激励，可以稳定私营部门企业家的长期预期，更好激励民营企业和研发人员投入创新、投资未来，在实体经济并为资本市场造就更多面向未来、创新驱动、依法经营，更具创新动力和竞争力的百年老店。

二是、要创新性化解主流意识形态与经济基础之间的结构性矛盾。中国经济基础的民营比重还在继续提高，资本市场特别是股票市场发行主体越来越多是民营企业，但部分民营企业选择海外上市，或在国内上市后变现部分资产转移出境。对主流意识形态与经济基础之间的结构性矛盾，需要进一步予以重视并创新性地加以探索解决。这是一个不容忽视、无法回避的历史性话题，值得立足长远、认真研究，找到可行的根本出路，否则中国资本市场的微观基础会留下不稳固的隐患，以资本市场作为资产配置场所的资产安全也会留下是隐患。

三是、强化统一市场制度建设，扫除妨碍全国统一市场内要素自由流动、企业公平竞争的任何不合理规定和做法，规范地方政府补贴招商引资的不合理竞争行为，废除各类地方政府实施的地方保护和区域分割行为，使中国具备的大国经济统一大市场优势得到更充分发挥。四是依法行使政府治理和管制，减少政府决策、监管和管制过程中的不透明性和随意性，减少政府对微观主体市场经营行为的随意干预，降低制度性交易成本，真正改善基于规则和法治的可预见的政府监管，促进形成更加便利可靠的营商环境。

（二） 如何更有效促进内外需增长

从需求侧提高内外需对增长的贡献度，发力点不见得就在需求侧，也不在于简单增加消费补贴和扩大政府支出，很多功夫实际上在供给侧，与供给侧的改革、开放、创新密切相关。

1.基于就业和收入预期稳定的内需扩大。

国内需求总体上是就业和收入的函数。促进国内消费需求稳定增长的根本措施是保持就业的持续稳定增长，而稳就业的根本措施在于在制度上放水养鱼，养活更多的企业。这需要不断改善企业经营环境和创业就业环境，特别是城市中小企业和个体工商户的发展环境。在中国，尤其要注重发挥超大城市和特大城市的规模经济带来的创业和就业效应，不能通过人数控制来减少城市的就业和创业机会。

从企业税费负担来看，在前期降低企业税负基础上，还可以进一步研究降低企业社保和公积金负担，并通过更多划拨国有资本经营收入增加社会保障资金来源，以更好地通过稳定就业、优化保障来稳定居民收入预期，减少居民扩大消费需求的后顾之忧。从长远财税制度建设和财税制度国际竞争角度看，应该进一步深化财税体制改革，完善税收结构，改变以间接税为主的税收结构，逐步向以直接税为主的税收结构过渡，使企业税费负担具有国际竞争力。为了使降税具有可持续性并不对政府民生支出形成挤压，需要进一步优化并精简政府支出项目，削减不必要的政府支出，特别是削减那些锦上添花的政府支出项目、面子工程和政府自身的行政管理开支，逐步降低预算内经济建设支出比例，提高民生福利支出的比例。

2.基于深度城市化的城乡融合发展。

中国较大的城乡收入和福利差距、明显的农业与非农产业劳动生产率差距，依然是城市化的根本动力。从国际国内经验看，城乡居民收入差距小于2倍后，城市化动力才减弱并趋于稳定。中国目前城乡收入差距还在2.7倍左右，落后地区城市人均收入与发达地区城市人均收入的差距更大，城乡公共服务和社会福利差距还十分明显，这说明中国还远未到逆城市化的阶段，需要继续消除城市化的体制障碍，为城市化的自然发展创造条件。以人为核心推进深度城市化本质上属于供给侧改革和创新的内容，有利于缩小城乡收入差距和公共服务差距，还具有扩大国内需求的积极效应。

中国现有统计制度下的城市化水平并不能完全真实反映城市化实际水平，很多城市常住人口并非真正意义上的城市居民。建议采取措施允许2.7亿进城农民工和近1亿以城市间流动就业的城镇人口，自主选择获得就业居住所在地户籍并享受均等化公共服务。政府相应调整财政支出结构，更多用于进城落户人口的城市保障房建设和公共服务支出，这有利于稳定预期，扩大消费支出，形成政府支出与消费需求持续稳定增长之间的良性循环，对经济持续增长的效应要强于简单增加基础设施投资支出，对社会结构的改善和公平正义的维护也具有积极作用。

考虑到更多的创业机会和服务业就业机会都在城市特别是特大城市和超大城市，应该完善城市社会治理模式，进一步提升城市社会应有的开放包容姿态。这在经济减速、失业增加时显得格外重要。在深度城市化过程中，要进一步完善城市建设用地供地机制和农村建设用地的高效配置机制，使建设用地特别是住宅建设用地的增加与城市常住人口特别是落户人口的增加相适应，使进城落户农民工的农村闲置宅基地有更好的入市变现通道和市场化权益价值实现机制。政府财政转移支付规模也要与人口流入地的人口流入规模特别是流入人口落户规模相适应，形成对吸纳转移就业人口落户的正向激励机制。在城市房地产调控模式方面，要改变目前通过行政管制限购限价的扭曲市场供求关系和价格信号的不合理做法，通过税收手段调控抑制不合理炒作行为，使正常的房地产需求得到有效释放。

3.基于城市群和都市圈的区域协调发展格局。

中国未来城市化率预计将达到80%以上，主要城镇人口将分布在胡焕庸线以东20个左右的城市群和都市圈地区，这主要是由自然条件和资源环境承载力决定的。如果城市群和都市圈内部的协调发展做好了，区域协调发展的大格局就形成了。

以往以东部率先、中部崛起、西部大开发和东北老工业基地振兴为主的四大板块区域战略，加上点菜单式的碎片化区域政策，经过20年左右的实施已经取得阶段性成果，也留下了值得总结的经验教训。考虑到任何一个板块内部不同省区市之间的较大差异，延续如此大尺度的区域战略或过于碎片化的区域规划和政策指导，实际操作性、指导精准性和市场统一性都面临挑战，朂后极有可能沦为不同板块之间争相寻求中央优惠政策的借口。事实上，从他国以及中国部分地区的经验看，真正有利于促进区域协调发展的恰恰是市场机制，因为市场机制会允许各类要素自由流动，并产生要素报酬均等化的趋同效应。

因此，区域战略和政策应该基于统一市场下的要素自由流动和要素聚集机制，做顺势而为的引导而不是逆势而为的干预。可以根据人口流动的趋势，将原有的以四大板块为主要构架的区域战略和政策，转变为以城市群和都市圈为空间单元的城市化空间格局优化战略，通过市场要素自由流动、基础设施网络共建、生态环境协作补偿、基本公共服务均等化等机制，促进城市群和都市圈内部不同规模城市和城镇之间的相互协调发展，只有这样才会实现真正有市场效率的区域协调发展格局，在要素分布和经济分布空间协调基础上实现区域人均收入差距的收敛，而区域人均收入差距的缩小朂终会有利于内需的稳定扩大。

上一页：娄底生态环境部规划院：“十四五”规划中、黄河流域水污染防治的总体思考！

下一页：娄底“十四五”规划前期研究系列报告③ 雄安标杆与“十四五”规控启示