世界乡村治理的主流模式及隐性机制研究

爱农者说 2018-11-28 06:49:00

摘 要：本文基于城市空间理论的视角, 将世界乡村治理行为从个性的层面将划分为平行模式与两栖模式两种主流模式, 从共性的层面将其划分为重整机制与综合机制两种隐性机制。在此基础上, 结合中国乡村治理现状, 明确了“田园性”的应有边界, 增强了人们对“田园性”乡村发展目标的自信;为乡村建设“田园性”这个目标的顺利达成, 拓展了一条隐性通道, 并将其融入了新的“田园综合体”这个具有战略意义的重要载体;提出走以“田园性”为取向的“规模化”和“生态化”乡村治理之路。

1 引言

作为一个因“全球化竞争、弹性生产体系和大众力量崛起”而产生的公共管理概念, 治理理论 (Governance theory) 的影响力正日益变大。尽管申明锐对国外乡村治理的概念有独特的界定[1], 然而本文却认为“国外乡村治理研究不仅关注乡村中伙伴关系的形成与操作乃至乡村的社区参与和规划, 而且更关注政府在其中的角色以及政府在乡村事务管理中角色变化”[2,3]可能不易形成经验误判。此外, 对于国内的乡村治理概念的演变, “早期的乡村治理研究多关注村民自治, 随着时代的变迁, 公共组织问题以及在此过程中政府、市场与农民等互动问题成为直面的话题”[3]。研究国外乡村治理的先行经验, 无疑对破解乡村振兴路径难题具有重要指导价值。

学术界已经对世界乡村治理模式进行了有益探索。一方面, 相当多的文献从个案的角度对乡村治理模式进行过探讨, 如李乾文研究的日本“一村一品”[4]、陈昭玖等研究的韩国“新村运动”[5]、徐建春研究的“德国土地整理”[6]等引起了学术界的普遍关注。然而, 尽管个性鲜明, 但相对零碎, 不利于形成总体认知和进行科学规划。另一方面, 也有文献从整体视角来探讨这个话题, 但非常少见。值得一提的是沈费伟和刘祖云的研究, 他们从多中心治理理论的视角对发达国家乡村治理提出了8种典型模式, 即因地制宜型、自主协同型、循序渐进型、精简集约型、生态环境型、综合发展型、城乡共生型和伙伴协作型[7]。诚如沈费伟和刘祖云所说, 这种模式划分方式既有类型多样性 (自上而下、自下而上与上下结合) , 又有各异特点 (外生与内生共存) , 凸显出模式的复杂性, 不利于决策实践。能否找到更加简明的模式来概括世界乡村治理的主流方向呢?城市空间结构和社会问题一直是西方城市地理学家关注的热点, 在西方城市地理研究论文中, 关于城市空间结构和城市社会问题的论文占总数的一半, 其核心研究主题为不平等、社会经济重构引发的城市社会空间重构以及社会组织与个人行为[8]。本文的创新之处是, 依托城市空间理论的朂新研究进展, 站在城市与乡村的互动视角来重新审视世界乡村治理的主流模式, 试图用相对简洁的方式再现世界乡村治理模式的本真面目。

2 世界乡村治理的主流模式

根据对已有国外乡村治理演进历程的考察, 借助城市空间理论[9], 本文创新性地从世界乡村治理行为的个性角度将世界主流乡村治理模式分为平行模式与两栖模式, 并从世界发达国家中精选出具有这两种风格的典型国家, 分别为德国和日本, 其他发达国家如美国、法国以及韩国等的模式居于这两种模式的过渡地带。

2.1 平行模式

平行模式主要强调城市和乡村发展的同等重要性, 努力促进城市抑或是农村一二三产业的融合发展, 这种模式在德国尤为突出。目前有3方面的证据支持这种观点:其一, 在德国, “乡村和城市从未对立, 而只是相互依存”。换言之, 德国把乡村地区看作整个区域内部具有较强独立性的空间单元, 在尊重和强化乡村地区相对独立性的同时 (体现在自下而上的公众参与) , 把乡村地区的发展与整个城市与区域的发展统一起来 (体现在自上而下的市政规划) [10]。其二, 平行模式体现了紧凑型城市 (Compact city) 的空间发展理念[3], 考虑到郊区化的趋势不可避免, “分散的集中”构想致力于在不同规模和类型的居民点, 以及在居民点与开放空间之间建立多样性的联系。其三, 德国都市中的传统农业型村庄正在转变为二三产业的工商业城镇, 而传统的乡村地区在发展中呈现出居住地分散化、居住层次异化和居住文化多元化等特点, 形成与全球化网络紧密相关的“空间碎片”[11]。

平行模式中, 人们更愿意站在城市与农村空间并存的视角上来思考农村的发展前途与命运问题。虽然中国和德国存在很大的不同, 比如在经济社会发展进程方面, 前者尚处于工业化和快速城镇化时期, 而后者早已进入后工业化时期, 但德国这种可追溯到20世纪60年代“后物质主义时代”的平行模式所蕴含的高瞻远瞩的“从未将乡村遗弃, 反而倍加珍惜”的观念, 被众多学者认为是可持续发展[12]的乡村战略优势, 值得思考与借鉴。毕竟诚如王玉莲所述, 中国目前的乡村治理至少在方略、土地、人才、平台和资金等5个方面存在不足, 面临重重困难与挑战[13]。

2.2 两栖模式

两栖模式主要强调人们在城市和乡村之间可以自由选择栖息地, 比如工作日在城市, 而周末在农村, 这种模式在日本尤为突出。目前有3方面的理论支持这种观点:其一, “地方消亡论”[14]认为日本人口将高度集中于大都市圈, 形成所谓的“人口黑洞”, 此即增田氏等所描述的“极点社会”。为了阻止“极点社会”的形成, 日本需要建设“地方中核城市”, 以此作为避免地方人口流失的“防卫和反转战线”。其二, 以山下氏为代表的“田园回归论”[14]认为, “田园回归与婚姻乃至出生等因素存在密切关联”, 并提出“从制度层面上实现市民的两地居住与多地域所属”的解决对策, 即通过国家政策, 达到准许居民同时拥有城市和乡村双重户籍的目的。其三, 根据平松守彦的信息流理论, “信息不对称所导致的信息需求是影响人们集聚行为的根本原因”;或者根据他的强磁场理论[15], “强弱磁场中的铁板何去何从, 取决于两端磁场的强弱对比”, 两栖模式的轮廓更为清晰。

两栖模式中, 人们更愿意站在城市与农村空间融合的视角上来思考农村的发展前途与命运问题。虽然中国和日本存在很大的不同, 比如在乡村治理进程方面, 前者尚处于新农村建设的攻坚阶段, 而后者早已取得了新农村建设的丰硕成果, 但日本这种可追溯到第二次世界大战后并不断探索的两栖模式所蕴含的有效机制值得思考与借鉴。毕竟在未来城镇化的道路上, 长期承担风险“稳定器”和人口“蓄水池”角色的中国农村将承载大量两栖兼业的人口[16], 同时大量“城乡两栖”[17]与“乡村原住人口收缩”的“二律背景”[11]并存的局面将逐渐成为中国的常态。

3 世界乡村治理的隐性机制

结合已有的对国外乡村治理演进历程的考察, 借助城市空间理论[18], 还可以从世界乡村治理行为的共性角度揭示世界乡村治理的隐性机制, 即重整机制与综合机制。这两种机制其实隐匿在沈费伟和刘祖云所讨论到的8种乡村治理模式中, 只是分量配比不同而已。

3.1 重整机制

重整机制是一种将现有资源打乱重组以发挥整体功能的机制, 它并不否定部分的功能性, 但更注重整体的协调性。德国是重整机制的突出代表。德国乡村重整 (Village renewal) 因被视作乡村社区加强能力的工具而受到热烈欢迎。其于1977年被正式提上日程。在20世纪70年代以前, 它以另外一种形式存在, 即Wilson所谓的推倒重建 (Dorfsanierung) [19]。推倒重建就是整个乡村的中心区域为了发展而连根拔除, 尤其是拥挤的村庄;而乡村重整因乡村人口的骤降以及乡村组织和功能的改变而起, 它不同于早期的乡村推倒重建, 更看重的是促使乡村更好地适应现代化建设需要, 而不是任意推翻它。韩国就是个很好例子。韩国的“新村运动”因改善农村基本生活条件与改变落后农民意识而起, 从乡村向全国城市蔓延, 但是后来迫于城镇化程度不高, 过早关注农村发展会导致政府负担过重, 而转变了治理方式, 即由“政府主导”变为“农民主导、政府支援”, 蕴含着乡村重整的影子。

3.2 综合机制

综合机制是一种摆脱过去单独依靠一种力量来谋求发展的模式, 它并不否定线性的功能性, 但更注重非线性的灵活性。日本是综合机制的突出代表。第二次世界大战后, 日本政府为了提升社会发展速度, 制定了一套城市偏向的政策, 专注于发展城市工业, 结果导致了日本农村的凋敝。为了振兴农村, 平松守彦率先在全国发起了“立足乡土、自立自主、面向未来”的******造村运动, 又称“一村一品”。其实质是日本政府根据本国地形特点, 因地制宜地实施以******产业为先导、以保护地方民俗文化为特色的新型乡村综合发展模式。论及综合机制不能不提到法国。法国从推进农业现代化、提高农村生产力开始, 到推进各大省区个性化、特色化农业发展, 再到发展旅游业、提倡“卓越乡村”建设, 朂后到国家—大区—省—地方不同层面的经济—交通—文化—教育等不同侧面的立体调控体系的建成, 均带有综合机制的色彩。

4 世界乡村治理的经验与乡村治理能力的提升

世界乡村治理的主流模式为中国的乡村治理提供了方向。一方面, 平行模式与两栖模式具有共性部分, 即无论是前者还是后者, 均以农村的美丽和独特存在为前提。德国的“乡村地区不仅有农业, 它还是中小制造业、服务型企业、手工业的栖身之所, 是德国发展新能源、技术研发的重要阵地, 乃至德国人理想的天然疗养吧”, 以及日本的“在政府的指导下, 各地方以自身优势和特色为契机, 优先发展******产品、农村产业化多元化和休闲农业趋势日益明显”是更好的佐证。这两种模式共性部分的真实内涵是“田园性”。何为“田园性”?用Chigbu的话来说, 就是“强调农村文化、农业传统和农村特点, 以维持一个和平的乡村社会环境和他们独特的风格”[20]。另一方面, 平行模式与两栖模式也具有差异性, 前者的个性部分表现为城市与乡村的“异质”, 后者的个性部分表现为城市与乡村的“混同”。无论是城市与乡村发展的无边界的“异质”抑或是“混同”, 都应成为中国乡村治理需要避开的方向。因为对于中国的乡村治理而言, 城市和乡村的过度“异质”将加深区域发展的“不平衡”态势;而城市与乡村的过度“混同”, 将导致中国区域发展“不充分”的局面难以改变。究其原因, 中国城市和乡村的发展如同国有与民营, 具有极强的个性和互补性, “统一并进、而非对立”以及“协同发展、而非同一”已经为无数经验事实所证明。简而言之, 中国乡村发展的“田园性”正是建立在这两种差异性过度发展的风险防范之上。

无论是平行模式还是两栖模式, 均凸显出世界乡村治理国家把农业摆在了至高的地位。“三农”问题也是关系国计民生的根本性问题, 可以说没有农业农村的现代化, ******没有国家的真正现代化。

世界乡村治理的隐性机制为中国的乡村治理提供了路径, 即重整机制和综合机制。“田园综合体”因被写入2017年中央1号文件而闻名, 但根据前瞻产业研究院的释义, 其内涵仅限于“田园”与“综合”二者的合体[21]。而根据本文的研究, 以“田园性”为导向的“田园综合体”可以因为“田园—重整机制”和“田园—综合机制”的双重机制的加入而获得更为深刻的解读。换言之, 拓展后新的“田园综合体”成为“田园”“重整”与“综合”三者的合体。相比而言, 新的“田园综合体”一方面可通过“田园—重整机制”实现资源聚合、功能整合与要素融合, 走“规模化”之路;另一方面, 又可以通过“田园—综合机制”实现跨产业、多功能与全要素的产业布局, 走“生态化”之路。走“规模化”和“生态化”之路, 一方面需要尊重农民意愿, 改变农民身份, 优化农民意识;另一方面要加强党的领导, 借力基层组织的作用, 汇集全社会的力量。显然, 新的“田园综合体”更能秉承“农业+文创+新农村”的综合发展理念, 推动向“美丽乡村在中国”的跨越。

此外, “重整机制”与“综合机制”不仅是路径, 更是结果。在“重整机制”下的中国未来农村, 会因为“高效”而变得更加产业兴旺与生活富裕;在“综合机制”治理下的中国未来农村, 会因为“和谐”而变得更加生态宜居与乡风文明。

作者：刘洪涛 肖功为

来源：世界农业2018年11期